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Presidencialismo atenuado y bicameralismo asimétrico: las claves del nuevo sistema político

Jaime Castro

Quizás no era un cambio que las personas exigieran puntualmente en las protestas de octubre de 2019, pero sí incidió directamente durante décadas en la calidad de vida de los chilenos. Se trata del sistema político, aquella organización y manifestación del poder que en el caso de Chile, ha concentrado la toma de decisiones en la figura del Presidente de la República y el poder Ejecutivo, y ha centralizado las políticas públicas.

El sistema presidencialista da paso en el borrador de la nueva Constitución a una versión más atenuada, con un bicameralismo “asimétrico”, que termina con la institucionalidad del Senado, y la reemplaza con la Cámara de las Regiones.

Los tres órganos con iniciativa legislativa serán la Presidencia, el Congreso y la Cámara de las Regiones. Cada uno podrá ingresar a su manera los proyectos de ley, pero la tramitación comenzará siempre en el Congreso, que aprobará leyes y las presentará para ser promulgadas.

En tanto, la Cámara de las Regiones poseerá menos atribuciones que el actual Senado.

A diferencia del bicameralismo simétrico actual, el trámite de un proyecto de ley no quedará inmovilizado por las diferencias entre cámaras, pues el Congreso de Diputadas y Diputados tendrá preeminencia sobre la Cámara de las Regiones para ejercer potestad legislativa para insistir y promulgar la ley aprobada. De ahí la asimetría.

La limitación más relevante será que la Cámara de las Regiones no podrá entrampar el trámite de las leyes que se lleven en el Congreso, pues se limitó su concurrencia a leyes de acuerdo regional, de presupuesto nacional y ser jurado en acusaciones constitucionales.

En este sentido, si el Congreso aprueba una ley de acuerdo regional, esta deberá enviarse a la Cámara de las Regiones para su revisión. Entonces, la cámara regional podrá aprobar o realizar enmiendas al proyecto del Congreso. De realizar enmiendas, el Congreso puede aprobarlas o rechazarlas. En caso de rechazarlas, se creará una comisión mixta con miembros de ambos órganos para acordar nuevas enmiendas y buscar consenso para la aprobación de la ley de acuerdo regional.

De no hallar consenso en el Congreso, y que este rechace el proyecto enmendado, la nueva institucionalidad contemplada por el acuerdo encontró una salida para no entrampar la discusión: el Congreso podrá insistir en el proyecto original a través de la aprobación de éste por un quórum de 4/7 de los diputados presentes.

En torno a las designaciones presidenciales no estrictamente gubernamentales, algunas con concurrencia del Senado -que hoy alcanzan la veintena, y entre los que se encuentran el Fiscal Nacional, ministros de la Corte Suprema y ministros del Tribunal Constitucional- el borrador limita radicalmente las potestades del Presidente o Presidenta, y del Senado, reconvertido ahora en Cámara de las Regiones.

El único cargo público que la Presidencia podrá nombrar, además de Fuerzas Armadas y miembros de su gobierno, será el Contralor General.

Iniciativas Populares

Así como se definió a los órganos con iniciativa legislativa, el borrador abre más posibilidades de iniciar el trámite de un proyecto de ley, a través de la Asamblea Territorial, de iniciativas populares e iniciativas indígenas.

Por una parte, la Asamblea Regional, que no posee potestad legislativa, podrá solicitar a la Cámara el patrocinio en leyes de acuerdo regional. Si la Cámara aprueba el patrocinio, deberá recurrir al Congreso para presentar el proyecto de ley de la Asamblea y solicitar su patrocinio.

Respecto de la paridad, las normas aprobadas establecen un 50% de inclusión de mujeres en los órganos colegiados del Estado, es decir todos los organismos deben estar integrados por a lo menos un 50% de mujeres. Es decir, en el Poder Legislativo y la Cámara de la Regiones.

Compartir el poder

Según el abogado y académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, Alfonso Henríquez, para entender los cambios en materia de sistema político, resulta útil distinguir entre las atribuciones del Presidente por un lado, y de los órganos legislativos por el otro.

“En cuanto al Presidente, el diagnóstico inicial es que éste concentra amplias atribuciones, dando lugar a lo que algunos califican como un sistema hiperpresidencial. Sin embargo, no existe acuerdo acerca de este punto entre los especialistas. Se suele decir en este sentido que el Presidente se encuentra fuertemente limitado por la existencia de diversos organismos de control, y por el hecho que, salvo excepciones, los gobiernos no han contado con mayoría en el congreso, de manera que en la práctica no han tenido la capacidad para imponer enteramente sus programas”, aseveró.

Pero más allá de esta discusión, agregó, “lo cierto es que la Convención Constitucional asumió la crítica el modelo actual, de modo que introdujo algunos cambios importantes a fin de atenuar el presidencialismo. Así por ejemplo, desaparece la iniciativa exclusiva del Presidente para presentar proyectos de ley en ciertas materias. Hoy, todas aquellas materias que supongan la creación de tributos o la introducción de cambios en ámbitos como la seguridad social, no pueden tener su origen en una propuesta del Congreso, sino que deben surgir a iniciativa del Presidente. Esto cambia en la propuesta de la Convención, de forma que ahora los diputados podrán presentar proyectos de ley en cualquier materia”, afirmó Henríquez.

No obstante, sostuvo que también se introduce un elemento corrector, “a fin de reducir esta asimetría por medio de las llamadas leyes de concurrencia presidencial necesaria. Lo característico de estas leyes es que solo podrán ser aprobadas si la Presidenta o Presidente de la República entrega su patrocinio durante la tramitación del proyecto. Dentro de estas leyes, por ejemplo, se encuentran las que irroguen gastos al Estado o las que impongan tributos. La novedad reside en que estos proyectos podrán discutirse por el Congreso sin necesidad de que el Ejecutivo los presente, a diferencia de lo que existe hoy, pero dejando a salvo la posibilidad de que éste no los apoye, con lo cual no podrán convertirse en ley”, manifestó.

De acuerdo con algunos especialistas, el problema de este modelo radicaría en que si el Presidente decide no entregar su patrocinio, se podría ver enfrentado a una situación que lo deje en una posición muy debilitada, sobre todo si se trata de proyectos que tienen un amplio respaldo popular.

“Sin embargo, también podría decirse que lo que se busca es balancear la relación entre el órgano Ejecutivo y el Legislativo, dotando a la representación popular manifestada en el congreso de un mayor margen de acción del que tiene actualmente”, planteó Henríquez.

Órganos legislativos

Para el académico, los cambios más importantes ocurren en materia de los órganos legislativos.

“Pasamos desde un bicameralismo que podríamos llamar simétrico, a otro asimétrico, compuesto por el congreso de Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones. Lo propio de este sistema, es que la discusión legislativa estará concentrada esencialmente en el congreso, y en menor medida, en la Cámara. Esto tiene sentido, si entendemos que el Congreso tendrá una lógica de representación que atenderá a un criterio poblacional, mientras que la Cámara funcionará como un órgano que representará los intereses de las regiones. No sería lógico que la Cámara de las Regiones tuviera similares atribuciones que el Congreso, pues eso supondría otorgar un mayor poder de representación a las regiones con menos habitantes”, aseveró.

Tampoco hubiese tenido sentido, añadió, “que la Cámara solo tuviera atribuciones decorativas, dado que ello habría implicado una concentración del poder excesiva en el Congreso, a la vez que las regiones habrían quedado prácticamente sin representación. De esta forma, se optó por un camino intermedio”, precisó.

Para entender lo anterior, Alfonso Henríquez hace hincapié en que debemos centrar nuestra atención en las llamadas leyes de acuerdo regional.

“Lo propio de estas leyes, radica en que deberán ser discutidas tanto por la Cámara de las Regiones como por el congreso. Estas leyes comprenden materias muy relevantes, tales como las que regulen la organización, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas de Justicia, del Poder Legislativo y de los órganos autónomos constitucionales, las que implementen el derecho a la salud, derecho a la educación y derecho a la vivienda o las que creen, modifiquen o supriman tributos o exenciones. Si el Congreso rechaza algunas de las observaciones que introduzca la Cámara, se convocará a una comisión mixta que propondrá nuevas enmiendas para resolver la discrepancia. Se trata de una forma de distribuir y balancear el poder entre ambos órganos”, afirmó.

Además de lo anterior, en la sesión siguiente a su despacho por el Congreso y con el voto favorable de la mayoría, la Cámara de las Regiones podrá requerir conocer de un proyecto de ley que no sea de acuerdo regional.

“Sin duda, constituye otra forma de reducir la asimetría del sistema y de dotar de mayor poder a la Cámara de las Regiones. Por otro lado, la Cámara de las Regiones conocerá de los estatutos regionales aprobados por una Asamblea Regional y de las propuestas de creación de empresas regionales efectuadas por una o más Asambleas Regionales. Finalmente, y de acuerdo con el borrador, una o más Asambleas Regionales podrán presentar iniciativas a la Cámara de las Regiones en materias de interés regional. Si ésta las patrocina, serán ingresadas como moción parlamentaria ordinaria en el Congreso. Esto guarda coherencia con el modelo de Estado regional que se adoptó en la Convención, además de asegurar un mayor vínculo entre las Asambleas Regionales y los órganos legislativos”, sostuvo el académico de la Universidad de Concepción.

“Una Constitución para leguleyos”

Una mirada distinta tiene el abogado e investigador del Instituto de Estudios de la Sociedad (IES), Álvaro Vergara

“La Convención Constitucional falló en la titánica tarea de acercar la política a las personas. ¿Por qué? Porque no logró redactar una norma clara, que nos permitiera entender cómo funcionan nuestras instituciones y derechos. Por ejemplo, si hablamos sobre sistema político (las relaciones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo), el texto de borrador no solo es mucho más complejo de entender que la Constitución actual, sino también más defectuoso. Los convencionales quieren reemplazar nuestro régimen presidencial por un ‘presidencialismo atenuado’ y nuestra Cámara de Diputados y Senado por un ‘bicameralismo asimétrico’, que se compone por un ‘Congreso de las Diputadas y Diputados’ y una ‘Cámara de las Regiones’. Nótese el vocabulario: es como si este borrador se hubiese hecho pensando más en derrotar a la institucionalidad vigente (aunque nadie lo entienda), que en construir una casa común”, sostuvo Vergara.

Según el investigador, “la nueva Constitución concentrará el poder en el ‘Congreso de las Diputadas y Diputados’, es decir, en una especie de Cámara de Diputados (que suele liderar los ránkings de desconfianza) con paridad y escaños reservados. Y acá se generan los problemas, ya que cuando un órgano integrado por muchas personas es el principal responsable de llevar las riendas del poder, surge una gran pregunta: ¿A quién le reclamamos? Hoy al menos la responsabilidad suele achacarse al Presidente, pero con esta nueva Constitución se diluirá en más de 155 personas”, sostuvo.

Por otro lado, advirtió, “es tarea de cualquier Constitución establecer al menos el número de los integrantes de cada órgano del Estado, para que tanto la ciudadanía como los políticos tengan las reglas claras. Sin embargo, sepa usted que si se aprueba esta nueva Constitución, el nuevo Congreso no tendrá un número fijo, ya que los escaños reservados se ‘calcularán’ en proporción a los habitantes indígenas registrados. Y, una de las vías para pertenecer a un ‘pueblo o nación indígena’, será ‘autoidentificándose’ en concordancia a los requisitos que establecerá una nueva ley”.

Para Álvaro Vergara, uno de los grandes errores de la Constitución vigente fue que, por diversos motivos, nunca logró bajarse a la ciudadanía para que ésta se la pudiese apropiar.

“Con lo enredado que es el nuevo texto, es posible que la Convención solo agudice este problema. La historia nunca se repite, pero sí parece que rima”, concluyó.

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