De acuerdo con la actual Constitución de 1980, el Estado tiene entre sus principales funciones, la integración armónica de todos los sectores y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.
Y desde el retorno a la democracia, se han implementado reformas significativas para descentralizar el país en cumplimiento de este mandato constitucional.
En 1990 se establecieron las intendencias regionales, seguidas por la democratización de todas las alcaldías y concejalías en 1992. Posteriormente, se amplió el mapa regional con la creación de tres nuevas regiones: Arica y Parinacota y Los Ríos en 2007, y Ñuble en 2018. La reforma Constitucional más reciente es la Ley 20.990, promulgada en 2017, que marcó un hito en la historia republicana al posibilitar la elección directa de gobernadores y gobernadoras regionales a partir de abril de 2021.
Por ello, saber qué ofrece el nuevo texto propuesto por el Consejo Constitucional, es de vital importancia para quienes vivimos en regiones.
Si bien no todo es negativo, hay más sombras que luces en la propuesta, según los expertos consultados, principalmente en lo referente al financiamiento de los municipios, con el polémico artículo que elimina el pago de contribuciones por la primera vivienda.
También hay dudas en torno al traspaso de competencias y la coordinación intergubernamental.
“Es un Maquillaje”
Para el académico del Centro de Políticas Públicas de la U. Católica de Temuco, Cristian Quiroz, la propuesta Constitucional es un ‘maquillaje’ en materia de descentralización, pero no logra un avance sustantivo ni innovador en lo concreto.
“En efecto no resuelve, sino que mantiene, la figura de los representantes del Presidente de la República en los niveles regionales y provinciales sin establecer mecanismos de coordinación ni de mayores competencias a los gobiernos regionales, por lo que de aprobarse, no contribuirá a superar los problemas del diseño institucional actual que tienen como característica una contienda permanente entre una autoridad elegida democráticamente (el gobernador) y uno designado (el delegado), lo que ha dificultado en diversas regiones una gestión expedita, eficiente y oportuna”, manifestó.
En materia municipal, en tanto, “si bien reconoce a las municipalidades como gobiernos locales, antigua aspiración del municipalismo chileno, en la práctica existe una grave amenaza al fondo comunal municipal, principal fuente de ingresos de las municipalidades, producto de la eliminación de las contribuciones a la primera vivienda o vivienda principal, pues ésa es precisamente una importante vía a apalancamiento de recursos para la gestión en las comunas. El texto Constitucional propuesto no ofrece una alternativa que sustituya o garantice el nuevo financiamiento”, advirtió.
Finalmente, planteó Quiroz, “no avanza en lo concreto en rentas regionales, ni en la autonomía fiscal de los gobiernos regionales para su financiamiento, conforme a las particularidades territoriales y económicas de cada zona, desoyendo las propuestas de centros de estudios, académicos y de la propia Asociación de Gobernadoras y Gobernadores Regionales. En síntesis, es un texto que desaprovecha la oportunidad de innovar y proponer un modelo descentralizador que contribuya a un desarrollo armónico de las regiones y comunas, con mayor empodermaiento y participación ciudadana”, aseveró.
“Utilización del tiempo futuro”
La politóloga y académica de la U. de Concepción, Jeanne Simon, sostuvo que en temas de descentralización, “la actual propuesta presenta un cierto avance discursivo con los artículos 128, 129 y 147, pero la utilización del tiempo futuro implica que es más bien una promesa y no un hecho. Además, la obligación que el traspaso de competencias cuente con ‘la asistencia técnica, el personal y financiamiento suficiente y oportuno’, podría servir como una limitante”, aseveró.
Los artículos a los que hace referencia Jeanne Simon son:
Artículo 128: “La ley priorizará que las funciones públicas sean radicadas en el nivel local sobre el regional, y en este último, a su vez, sobre el nacional, siempre que dicha radicación implique un ejercicio más eficiente y eficaz de las funciones. Lo anterior, es sin perjuicio de aquellas competencias que la propia Constitución o las leyes reserven al gobierno nacional.”
“El Estado deberá fortalecer progresivamente las capacidades de los gobiernos regionales y locales.”
Artículo 129: “Los servicios públicos dependientes del gobierno nacional deberán coordinarse con los gobiernos regionales y las municipalidades respectivas, en conformidad con la ley.” Se establece un Consejo de Alcaldes y Consejo de Gobernadores para favorecer la coordinación.
Artículo 147: “Toda creación, ampliación o traspaso de competencias a gobiernos regionales y locales deberá contemplar la asistencia técnica, el personal y financiamiento suficiente y oportuno para su adecuado ejercicio, evitando la duplicidad de funciones y teniendo presente el principio de responsabilidad fiscal.
Luces y sombras
Heinrich von Baer, profesor titular y exrector de la Universidad de La Frontera, y Past-President de la Fundación Chile Descentralizado, cree que en el debate político predominantemente polarizado, “la descentralización no ha estado en el foco de la controversia, porque desde un comienzo se ha logrado un acuerdo bastante transversal y amplio entre las fuerzas políticas participantes de este segundo tiempo constitucional”, sostuvo.
Entre las “luces” que el académico distingue en el texto, está el hecho que “en la Comisión Experta, la gran mayoría de nuestras propuestas de descentralización enviadas y presentadas presencialmente, fueron acogidas y aprobadas, con algunas lamentables excepciones finalmente excluidas o debilitadas en la última fase por la mayoría del Consejo Constitucional. En efecto, a gran diferencia de la Constitución vigente, el proyecto Constitucional contiene un importante conjunto, ciertamente perfectible, de normas habilitantes para un efectivo avance del tan necesario proceso descentralizador del país. Bien realizado, ello permitiría que Chile deje de ser el país más centralizado de América Latina y de la OCDE; de situarse en el último lugar del ránking de las decisiones locales y regionales de inversión pública de decisión subnacional en relación al omnipotente gobierno central; y de tener, en un mismo país y sistema político, muchos municipios con hasta 10 veces menos recursos por habitante que otros pocos muy bien dotado”, afirmó.
Entre las normas finalmente aprobadas en el Proyecto Constitucional, Von Baer resaltó la que consagra el modelo de Estado ‘unitario y descentralizado’, “como modelo intermedio entre el actual modelo en extremo centralizado, vertical, sectorializado y con dinámicas de desarrollo del siglo 21; y el modelo de Estado federal, por bastante tiempo más adecuado a la realidad presente-futura de nuestro país”.
También destacó la institución del carácter de ‘gobierno local’ a las municipalidades (que en la actualidad son meras administradoras locales), el reconocimiento al alcalde como máxima autoridad de la comuna”, y la dotación de autonomía a los gobiernos locales y regionales, en el ámbito de sus respectivas competencias”.
Además, mencionó Von Baer, el texto consagra un conjunto de muy importantes principios Constitucionales de Descentralización, como son la radicación preferente de las funciones públicas en el nivel local sobre el regional, y éste sobre el nacional; la pertinencia territorial y la heterogeneidad del territorio nacional y de sus comunas y regiones: mandata a la ley para observar criterios objetivos y predefinidos en las transferencias y asignaciones de recursos públicos en los gobiernos regionales y locales, las que deberán ser fundadas, lo que reduce el nivel de discrecionalidad en la asignación de recursos del gobierno nacional a los regionales o locales de diferente signo político); instituye (por primera vez) a la descentralización fiscal, mandatando al Estado para promover la conectividad y el desarrollo armónico, equitativo y solidario entre las regiones y comunas; y consagra importantes mecanismos de Participación, como son las iniciativas ciudadanas de ley y los plebiscitos locales y regionales.
Entre las sombras que advierte Heinrich von Baer en la propuesta, “está el hecho que exime del pago del impuesto patrimonial a los propietarios de la primera vivienda, norma tributaria muy preocupante, la que además de no corresponder al ámbito de una Constitución, implica un muy severo riesgo de adicional deterioro del ya precario financiamiento de los municipios, particularmente los más pobres”.
También, sostuvo, “a diferencia de lo que se consagra para los alcaldes, el proyecto no reconoce a los gobernadores regionales la condición de autoridad máxima de la región, no obstante ser electos y legitimados democráticamente por la ciudadanía, manteniendo la innecesaria actual dualidad de mando con el delegado Presidencial”.
En relación a las áreas metropolitanas, “se establece que en cada región, dos o más comunas podrán constituir un área metropolitana conforme a los requisitos y criterios que determine la ley institucional, la que determinará la autoridad a cargo de su administración. Ello implicaría crear una innecesaria cuarta autoridad, adicional al alcalde, gobernador regional, Presidente de la República. Según lo propusimos en la Comisión Presidencial de Descentralización del 2014, las áreas metropolitanas debieran recaer en la competencia directa de los gobernadores regionales, en coordinación con los alcaldes de la región respectiva, sin crear una cuarta autoridad con todo el costo burocrático asociado a la misma y las consiguientes sobreposiciones de competencias”, afirmó.
Von Baer destacó que el texto “autoriza que dos o más regiones, con continuidad territorial, podrán constituir macrozonas conforme a los requisitos y criterios que determine una ley institucional. Esta ley determinará la autoridad a cargo de la administración de esa macrozona. Ello implicaría crear una innecesaria nueva autoridad de carácter suprarregional. Una solución más moderna, simple y potenciadora del desarrollo sería autorizar la creación de alianzas estratégicas interterritoriales entre comunas y regiones de intereses afines, incluyendo fronterizas con países vecinos, sin imponerles la condición de continuidad territorial, ni menos la de crear otra nueva autoridad”.
Entre las medidas de descentralización fiscal, en tanto, “elimina la propuesta de facultad para las comunas y regiones de aplicar sobretasas a determinados tributos”, sentenció.
