No es azar que la propuesta de Estado Regional plasmada en el borrador de la Nueva Constitución sea una de las iniciativas que concitó mayor apoyo transversal de parte de los convencionales.
La comisión Forma de Estado, donde se forjó, fue la de mejor desempeño en el Pleno: sus 25 integrantes –todos de regiones, entre ellos, el representante ñublensino de Pueblo Constituyente, César Uribe– trabajaron acuerdos transversalmente; sesionó y recibió audiencias en más de 30 comunas de ocho regiones del país; su propuesta de Estado Regional superó en su primera presentación los 2/3 (más de 103 votos); y muchas otras lograron el apoyo transversal, con 150 votos. Alcanzaron rápidamente el acuerdo necesario para un sistema de empoderamiento local y distribución fiscal que promete descentralizar el poder y combatir la inequidad entre los territorios.
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Así lo ve también el abogado y académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la U. de Concepción, Alfonso Henríquez, quien cree que en materia de Estado Regional, existen varios elementos novedosos, y que conviene tener presentes.
“El primero, es que Chile pasará a constituirse en un Estado que estará conformado por entidades territoriales autónomas. Estas entidades serás las siguientes: regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales. Respecto de las regiones autónomas y su administración, destacan dos órganos: Gobernador Regional y Asamblea Regional. Esta última fue objeto de un largo debate en relación con sus facultades. Constituye un órgano colegiado y deliberativo, dotado de potestades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. En cuanto al número de integrantes, este será determinado por ley en función de la población de la respectiva región. Durarán cuatro años, con posibilidad de reelección por una vez para el período siguiente. El gobernador por otro lado, será el órgano ejecutivo de la Región, encargado del ejercicio de las funciones administrativas y reglamentarias”, afirmó.
Tal como se indica en el borrador, agregó Henríquez, “la Región Autónoma tendrá diversas competencias, las cuales buscan avanzar hacia una regionalización efectiva. Entre ellas podemos destacar la planificación y el ordenamiento territorial, el manejo integrado de cuencas, el desarrollo de la política regional de vivienda, urbanismo, salud, transporte y educación, en coordinación con las políticas, planes y programas nacionales; establecer contribuciones y tasas dentro de su territorio previa autorización por ley, creación de empresas públicas regionales, entre otras”.
Este nuevo sistema se completa con diversos consejos: Consejo social regional, Consejo de gobernaciones y Consejo de alcaldes y alcaldesas.
“En cuanto a la comuna autónoma, el borrador las define como la entidad territorial base del Estado regional, que goza de autonomía para el cumplimiento de sus fines y el ejercicio de sus competencias, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y la ley. En este contexto, la propuesta señala que el Estado deberá garantizar a la municipalidad el financiamiento y recursos suficientes, para el justo y equitativo desarrollo de cada comuna. Esta entidad, disfrutará de amplias atribuciones: el desarrollo estratégico de la comuna; la prestación de servicios públicos que defina la ley; la planificación del territorio; desarrollar actividades y servicios en materias de educación, salud, vivienda, turismo, recreación, deporte entre otros”, aseveró.
A fin de evitar las diferencias entre regiones, Henríquez destacó que el borrador incorpora también algunos principios interesantes: equidad, solidaridad y justicia territorial; principio de no tutela entre entidades territoriales; radicación preferente de competencia; cooperación y asociatividad territorial, entre otros.
Temor a lo nuevo
¿Por qué Chile es un país tan centralista? Según el académico y exintendente de Los Ríos, Egon Montecinos, la respuesta es clara.
“Desde la Constitución de 1833 nunca han existido intentos reales para entregar poder a los territorios. De hecho, la creación de las municipalidades fue pensada como entidades autónomas, no como territorios autónomos. Ese es un tema que ha generado mucho ruido ahora, y esa es la razón. Hemos tenido municipios, departamentos, gobiernos provinciales y regionales autónomos. Pero hablamos de instituciones, no de territorios. ¿Por qué causa tanto escozor la palabra autonomía territorial? Porque nunca la hemos tenido. No sabemos qué significa y eso aterra, no solo al conservadurismo portaliano, también al conservadurismo que está en la izquierda”, comentó.
Montecinos dice que la “autonomía territorial” no es un invento de la ‘izquierda radicalizada’, como lo han manifestado sus detractores.
El Estado Regional, explicó, es una forma intermedia entre los estados unitario y federal, “y está ampliamente desarrollado en Italia, España, algo en Francia, Colombia, Ecuador o Bolivia. Ahora, esto no quiere decir que nos vamos a convertir en esos países (…) Lo que se hizo fue cambiar estructuralmente la forma de distribuir el poder político en el país”, planteó.
Propuesta de Estado Regional
La autonomía territorial puede entenderse en al menos tres materias: política, administrativa y financiera. En consecuencia, todas estas nuevas entidades territoriales tendrán personalidad jurídica, patrimonio propio y las potestades y competencias necesarias para su autogobierno. Estas deberán ser ejercidas de conformidad a la Constitución, a la ley y al interés general de la República, y hay limitaciones al ejercicio de esta autonomía que están en el propio texto constitucional: los derechos humanos; derechos de la naturaleza; en ningún caso se podrá atentar en contra del carácter único e indivisible del Estado de Chile y no se permitirá la secesión territorial.
Regiones autónomas
“Son entidades políticas y territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio que gozan de autonomía para el desarrollo de los intereses regionales, la gestión de sus recursos económicos y el ejercicio de las atribuciones legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora a través de sus órganos en el ámbito de sus competencias, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y la ley”.
Los órganos que ejercen estas atribuciones son:
Gobierno Regional, el órgano ejecutivo de la Región Autónoma, encabezado por un gobernador(a) regional electo(a) por cuatro años.
Las atribuciones que el borrador de nueva Constitución otorgará a los Gobiernos Regionales no distan de las reguladas por la Constitución y legislación vigentes. Las únicas novedades se encuentran en materia de Estado empresario, con la posible creación de empresas públicas regionales o participación estatal en empresas regionales (replicado a nivel comunal mediante la posibilidad de crear empresas comunales), y la convocatoria a referéndums y plebiscitos regionales.
La Asamblea Regional, en tanto, es un órgano de representación regional con potestades normativas (dictar su reglamento interno de funcionamiento; concurrir, en conjunto con el gobernador regional, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, en la forma prescrita por la Constitución y las leyes; ejercer la potestad reglamentaria de ejecución de ley cuando esta lo encomiende y dictar los demás reglamentos en materias de competencia de la región autónoma; y dictar las normas regionales que hagan aplicables las leyes de acuerdo regional); resolutivas (aprobar, modificar o rechazar el Presupuesto Regional, el Plan de Desarrollo Regional y los Planes de Ordenamiento Territorial; aprobar modificar o rechazar el Plan Regional de manejo integrado de cuencas; aprobar, a propuesta del gobernador o gobernadora regional y previa ratificación del Consejo Territorial -Cámara de las Regiones-, la creación de empresas públicas regionales o la participación en empresas regionales; pronunciarse sobre la convocatoria a consultas o plebiscitos regionales); fiscalizadoras (fiscalizar los actos del Gobierno Regional de acuerdo con el procedimiento establecido en el Estatuto Regional; fiscalizar los actos de la administración regional, para lo cual podrá requerir información de autoridades o jefaturas que desempeñen sus funciones en la Región Autónoma, citar a funcionarios públicos o autoridades regionales y crear comisiones especiales; solicitar al gobernador o gobernadora regional rendir cuenta sobre su participación en el Consejo de Gobernaciones); y legislativas (iniciar el trámite legislativo ante la Cámara de las Regiones en materias de interés regional; solicitar al congreso la transferencia de la potestad legislativa en materias de interés de la Región Autónoma respectiva, en conformidad a la ley).
A diferencia de los Gobiernos Regionales, las Asambleas Regionales contarán con mayores atribuciones que, en parte, las diferenciarán de los actuales Consejos Regionales respecto de las siguientes materias: la solicitud de rendición de cuentas ante el Consejo de Gobernaciones (órgano inédito por medio del cual los Gobiernos Regionales se coordinarán directamente con la Presidencia de la República, sustituyendo la función del delegado presidencial), manejo integrado de cuencas (cabe notar que la reciente reforma al Código de Aguas encomienda al Ministerio de Obras Públicas establecer por reglamento el procedimiento y requisitos para confeccionar los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en cuencas), la creación de, o participación en, empresas públicas regionales, y consultas o plebiscito regionales. Con todo, fuera de estas atribuciones complementarias a la reforma aprobada, la mayor diferencia sería su participación en la tramitación e, incluso, eventual delegación de potestades legislativas en materias de interés regional.
Por último, el Consejo Social Regional será el encargado de promover la participación popular en los asuntos públicos regionales de carácter participativo y consultivo. En cuanto a la integración y competencias de éste órgano, estas serán determinadas por ley.
La organización administrativa y funcionamiento interno de cada Región Autónoma estarán detallados en sus respectivos Estatutos Regionales. Éstos serán elaborados a partir de una propuesta del Gobierno Regional a la Asamblea Regional, la que deberá aprobarla por la mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio.
Comunas Autónomas
Al igual que las Regiones Autónomas, estas entidades territoriales cuentan con una densa regulación. Son como una versión a escala local de las regiones autónomas. Se dice que están en la “base del Estado Regional, dotada de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio”. Además, gozan de autonomía “para el cumplimiento de sus fines y el ejercicio de sus competencias, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y la ley”. Ejemplo de esto último es la aprobación por cada Comuna Autónoma de un Estatuto Comunal, “que establecerá la organización administrativa y funcionamiento de los órganos comunales, los mecanismos de democracia vecinal y las normas de elaboración de ordenanzas comunales. Todo lo anterior se entenderá sin perjuicio de los mínimos generales que establezca la ley respectiva para todas las comunas autónomas”.
Por otra parte, se denominará provincia a una agrupación de comunas autónomas en cuanto división territorial establecida con fines administrativos.
Al igual que bajo la Constitución vigente, la labor del gobierno comunal residirá en la Municipalidad, la cual contará con un alcalde(sa) y un concejo municipal elegidos por votación directa de la ciudadanía cada cuatro años. El o la alcalde(sa) es su máxima autoridad ejecutiva, integra y preside el concejo municipal, pudiendo reelegirse por una sola vez de manera consecutiva.
El Concejo Municipal, por su parte, es un “órgano colegiado de representación popular y vecinal, dotado de funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras, en conformidad a la Constitución y la ley”. El número de miembros será determinado por ley en proporción al número de habitantes de la comuna. Además, en consonancia con los “enfoques de transversalización” establecidos en el trabajo de la Convención, la composición de los concejos deberá realizarse conforme a “los criterios de inclusión, paridad de género y escaños reservados para pueblos y naciones indígenas considerando su población dentro de la jurisdicción electoral respectiva”. También podrán ser reelegidos consecutivamente por una vez solamente. Entre sus funciones destaca la elaboración del Estatuto Comunal que, junto a la ley, determinará su organización y funcionamiento.
En tanto, la Asamblea Social Comunal tendrá la finalidad de promover la participación popular y ciudadana en los asuntos públicos de la Comuna Autónoma, de carácter consultivo, incidente y representativo de las organizaciones de la comuna”. Su organización, funcionamiento y atribuciones los determinará la ley y el Estatuto Regional.
Territorios especiales
El artículo 126 bis de la actual Constitución reconoce desde 2007 dos territorios especiales: Isla de Pascua y el Archipiélago de Juan Fernández. En su escueta regulación se dispone que tanto el Gobierno como la Administración de estos territorios se rigen por estatutos especiales que establezcan las leyes orgánicas constitucionales respectivas. Éstas, sin embargo, aún no se dictan.
Por su parte, la Convención recientemente aprobó tres normas sobre territorios especiales. La primera, al igual que en la Constitución vigente, otorga dicho carácter a Rapa Nui y al Archipiélago de Juan Fernández, los cuales se regirán por sus propios estatutos. Y agrega algo nuevo: otorga a la ley la facultad de crear nuevos territorios especiales, señalando también que por ley se podrán establecer regímenes económicos y administrativos diferenciados para esos territorios.
Autonomías Territoriales Indígenas
Las Autonomías Territoriales Indígenas (ATI) se definen como “entidades territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, donde los pueblos y naciones indígenas ejercen derechos de autonomía, en coordinación con las demás entidades territoriales que integran el Estado Regional de conformidad a la Constitución y la ley”. Éstas se constituirán previa participación y consulta de los pueblos y naciones indígenas interesadas, y sus competencias quedan entregadas a la ley.
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