“Lo que estamos viendo es una interpretación mañosa de la ley”

Por: Isabel Charlin 11:05 AM 2018-03-25

El Sistema de Alta Dirección Pública (ADP) surgió en 2003 tras un acuerdo político-legislativo entre Gobierno y oposición, con el objetivo de aportar a la modernización y transparencia de la gestión pública, traspasando la toma de decisiones en el ámbito de políticas públicas desde la elite política, hacia el sector tecnócrata. Se trató, por cierto, de un proceso democratizador, que alcanzó un amplio consenso político en el contexto de los turbulentos primeros años de gestión del ex Presidente Ricardo Lagos.

El sistema ADP partió el año 2004 con 417 cargos, y en los últimos años -producto de su reconocimiento y validación- ha ido paulatinamente expandiendo sus fronteras y ámbitos de acción no solo a nuevos servicios públicos del gobierno central, sino a otros organismos del Estado y del ámbito municipal, que utilizan la ADP como mecanismo de selección directiva en base al mérito.

Recientemente, y producto de cambio de Gobierno, ha reflotado la polémica en torno a la permanencia de ciertos directivos que fueron escogidos vía ADP, pero que no adscriben al color político de la administración entrante. En Ñuble, por ejemplo, está el caso del director del Servicio de Salud, Iván Paul (DC), quien se mantiene aún en el cargo, y a quien desde diversos sectores políticos de Chile Vamos le han pedido que renuncie. No obstante, aún no recibe el llamado desvinculante desde el nivel central.

¿Corresponde que cada cuatro años se produzca una rotación forzosa de directivos que han sido elegidos bajo parámetros principalmente técnicos? ¿Se justifica entonces la implementación de un sistema costoso como el de ADP, si finalmente se privilegian criterios políticos?

Mérito v/s confianza

Rodrigo Egaña, economista y especialista en gestión pública, quien lideró el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, y se desempeñó como director de la Dirección Nacional del Servicio Civil y como presidente del Consejo de Alta Dirección Pública; cree que se ha estado interpretando la normativa de una forma “mañosa”.

“Con la reforma que se hizo en 2016, se creó un conjunto de condiciones que apuntaban a equilibrar en algo el modelo. Este tiene un componente de mérito y otro de confianza, y durante los primeros años de implementación estuvo mucho más inclinado hacia el componente de confianza, es decir, los factores de confianza política en los directivos tenían mucha más importancia, lo que se tradujo en desvinculaciones constantes, el uso de los provisionales y transitorios, etc. Uno de los objetivos fundamentales fue darle más importancia al mérito en el monitoreo, y al mismo tiempo, intentar disminuir los efectos que los cambios de Gobierno tienen sobre el sistema. Ese fue el objetivo de la reforma de 2016”, manifestó. 

“Lo que estamos viendo hoy es una aplicación mañosa de las normas que se establecieron en la ley. Por ejemplo, cuando se dijo que en el primer nivel jerárquico el Presidente podía pedirle la renuncia a un directivo, asumiendo el subrogante legal del servicio; lo que ha ocurrido, sobre todo en el sector Salud, es que antes de pedir renuncias a los directores de servicio, se ha cambiado el orden de subrogancias, lo que ha permitido que asuman subrogancias funcionarios que perteneciendo al servicio, no eran la persona que correspondía que subrogara. Cuando se discutió esto en la Cámara de Diputados, se valoró el hecho que fuera el subrogante legal existente, porque esa persona está vinculada al servicio, y es la segunda persona a cargo, por lo tanto iba a haber continuidad en la gestión. He leído que en algunos lugares han nombrado subrogante al subdirector de un hospital, que depende del Servicio de Salud, pero claramente un subdirector de un hospital no tiene conocimiento sobre cómo se está gestionando el servicio. Creo que allí hay una aplicación mañosa de la norma, que si bien la manera cómo se está haciendo es legal, porque se cambió el orden de subrogancia previo a la desvinculación, ese no era el sentido ni la intención de cuando esta norma se instaló”, planteó Egaña.

Hay otro tema complejo, advierte. “Para los segundos niveles, durante los primeros seis meses de un cambio de Gobierno, un primer nivel jerárquico (jefe de servicio) va a poder desvincular a un segundo nivel jerárquico, pero previamente, deberá informar al Consejo de Alta Dirección Pública de las razones que lo motivan, y el Consejo podrá invitarlo a explicar sus razones, para poder manifestar si hay fundamentos o no. He sabido que ha habido una discusión fuerte al interior del Consejo, por la interpretación de la palabra previa. Hay consejeros que han planteado que si se quiere desvincular, no sería necesario esperar a que el Consejo invite y proceder de inmediato a la desvinculación. Creo, nuevamente, que eso es interpretar mañosamente el sentido de la ley”, aseveró.
Egaña sostiene, además, que no es correcto plantear -como lo han dichos algunos-, que los nombramientos  de directivos ADP son políticos.

“El sistema, lo que ha intentado garantizar, es el mérito, que quienes sean nominados, sean idóneos para desempeñar el cargo. Después está la decisión de la autoridad, que a partir de una nómina puede determinar quien es más conveniente para asumir el cargo. Plantear de partida que en la ADP hay nombramientos netamente políticos, creo que es un error de interpretación sobre el sentido del modelo de ADP, por lo tanto, se desvirtúa lo que el sistema pretende. Por eso se dejaron cerca de 800 cargos de libre designación del Presidente o de los ministros, de los 4.500 que existen en el Estado. Creo que estamos viviendo momentos bastante complejos. No tiene tanto que ver con la norma, con cómo quedó la ley; sino más bien con la interpretación que se está haciendo, que reitero, es mañosa. Utiliza resquicios legales para buscar fines que no están en la normativa, la cual fue aprobada unánimente en el Parlamento”, afirmó.

Las polémicas indemnizaciones

Otro tema recurrente a la hora de explicar por qué directivos elegidos por ADP no renuncian, es el relativo a las indemnizaciones que deben recibir al momento de ser desvinculados.

“El sistema ADP implica que un directivo al ser desvinculado, si ha estado más de un año en el cargo, por cada año completo que ha estado desempeñando su función tiene derecho a recibir un mes de sueldo, que es la misma indemnización que en el sector privado establecida en el Código del Trabajo. Eso se planteó originalmente, cuando se implementó el sistema en 2003, como un incentivo para atraer personas de buena calidad al sistema de ADP. No hay ninguna razón para que hoy se critique una norma que ya tiene 15 años de funcionamiento, que se ha aplicado siempre, y a la cual las personas tienen derecho. Exigir que una persona se desvincule por razones políticas implica que esa persona, alto directivo público, acepte que su nombramiento no ha seguido los criterios básicos del modelo de ADP, sino que fue netamente político”, sostuvo. 

Según Egaña, “siempre ha habido instructivos de los gobiernos salientes en orden a solicitar la salida de los cargos de confianza política (ministros, subsecretarios, intendentes, gobernadores, seremis, asesores directos, etc.). Pero en los servicios públicos que tienen ADP, no existe ese criterio. En ADP las personas tienen filtro de mérito, son validadas por un sistema. No hay razón para exigir la renuncia de directivos ADP, como se lo he escuchado decir a intendentes. El modelo fue creado para darle estabilidad gerencial a la gestión pública, y el elemento político en el cambio de Gobierno está dado por aquellos cargos que tienen responsabilidad en la definición de políticas públicas. Los servicios ejecutan las políticas públicas, en el marco de lo que definen los ministerios. En las regiones, por ejemplo, se puede dar que algunos directivos no acaten las direcciones que da el Gobierno, pero esos cargos que entregan orientaciones de políticas pública son los seremis. No tiene sentido cambiar a un director regional de Tesorería o del IPS. En algunos ministerios se ha entendido así, y se está haciendo una interpretación adecuada de la ley, permitiendo que autoridades se mantengan hasta los períodos de concurso; no así en el Ministerio de Salud, donde ha habido una aplicación distorsionada y mañosa de la ley, que puede tener consecuencias graves en la calidad de gestión pública en ese ministerio, que es tan importante”, sentenció.

Valorar a los funcionarios públicos

Para la politóloga y formadora de administradores y gerentes públicos de la U. de Concepción, Jeanne Simon; “existe un consenso generalizado en torno a que a los políticos no les gusta el sistema ADP. No obstante, es considerado una herramienta importante para enfrentar la corrupción en el sector público”.  Según la académica, en la última reforma de 2016, se buscó asegurar que existan incentivos para que personas preparadas entren al servicio público. 

“Además, estos cargos no son de carrera funcionaria, aunque personas que son funcionarios(as) de carrera puedan postular.  Estos gerentes públicos deben demostrar capacidad técnica”, dijo. 

Simon advierte que  el proceso de selección “es intensivo y exigente. Y ellos deben cumplir con los compromisos de desempeño acordados. El perfeccionamiento a la ley realizado en 2016 justamente busca reducir el impacto de los cambios de Gobierno en el sistema. Entre distintos elementos, se facilita la instalación de un nuevo Gobierno al facultar al Presidente de la República entrante para nombrar directamente -es decir, sin concurso público- hasta a 12 jefes de servicio, quienes deberán cumplir con los requisitos del perfil de selección de dicho cargo aprobado por el Consejo de Alta Dirección Pública. De esta forma, se otorga flexibilidad a la autoridad, facilitando la instalación del equipo a cargo de temas prioritarios de la agenda del nuevo gobernante, a nivel de servicios públicos”, manifestó.

Respecto de la entrega de indemnizaciones, Simon es clara. “Corresponden a las condiciones originales establecidas. Es un contrato como cualquier contrato, y se debe respetar. Como no son funcionarios de confianza ni de carrera, los ADP merecen la indemnización, aunque lo ideal sería que sean considerados técnicos y que puedan terminar su período (y así no hay indemnización). Hay que mantener el sistema, pero es necesario educar a las autoridades políticas para que perciban a los ADP como cargos técnicos”, planteó.

En torno a los funcionarios públicos en general, Jeanne Simon cree que hay que protegerlos de los vaivenes de los cambios de Gobierno. “Hay que proteger a los funcionarios públicos que son técnicos y trabajan para la sociedad en general, y no solamente para un partido o coalición política. Una gran mayoría (no todos) de los funcionarios son principalmente técnicos y son esenciales para el buen funcionamiento del Estado. Pienso que la amenaza más grande es no valorar a los buenos funcionarios. Un primer paso sería que todos tengamos mayor comprensión del sistema de empleo público. La gran mayoría de los funcionarios no tiene indemnizaciones, no tiene derecho a huelga. Muchos trabajan a honorarios”, aseveró.

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